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一城一交成现实  昆明城乡二元管理模式“破题”

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    2月1日开通就被迫停运了50余天的C4—C7路城乡公交车,3月25日正式恢复运营。而呈贡客运车辆则将逐步退出公交营运市场。在此之前,双方的纠纷已经持续多年。这次国务院机构改革方案,明确了包括公交、出租和地铁的管理不再由建设部城建司交通处来进行管理,城市内外公路都归交通运输部管理,“城乡二元结构”管理模式仿佛画上了句号,“一城一交”终成现实。

    多年“纷争”终平息

    昆明市城乡公交一体化实施方案中明确,昆明计划用两年时间基本实现全市区域内行政村公交覆盖的目标。

    据了解,2月1日C4—C7公交线开行当天就被迫停运,主要原因是呈贡县当地营运车主的围堵造成的,而C4—C7公交线的恢复,与相关部门与当地营运车主的沟通,以及迅速出台相关的补贴政策有关。

    记者了解到,城乡公交恢复运营的首日,以往在该线路上运营的中巴车和面包车,生意受到了一定的影响。

    “微型面包车下一步将按‘以二换一’的政策,更换成出租车。”呈贡县交通运政管理所客运科缪翰羽科长说,呈贡县共有县城至吴家营、大渔、七甸、云南铝厂、斗南、王家营、新册7条农村客运线路,具有合法运营手续的客运面包车521辆。在出现营运车辆车主围堵公交车的情况后,昆明市交通局出台了相关政策,对运营的微型面包车将通过转变经营车辆的方式继续营运,每两辆微型车将更换为一辆出租车进行运营。

    “对过渡时期营运的中巴车按照与公交车线路重复的比例进行补助,下一步成立城乡公交公司后,将并入公交公司进行营运,享受政府对公交车营运的优惠政策。”缪科长介绍,按照昆明市交通局制定的补贴标准,从C4-C7城乡公交线路恢复开行之日起,由呈贡县交通局对昆明至呈贡、大学园区、马金铺三条客运班线的100辆营运中巴车发放补贴,补贴金额为112630.4元;由晋宁县交通局对运营昆明至晋宁的72辆中巴客运班线车发放补贴,补贴金额为110593元。

    根据昆明市交通局文件规定,恢复城乡公交运营后,城乡公交与客运班线重叠线路,按照“即停即走、不停车候客”原则,客运中巴车可以与城乡公交车共同使用公交站台上下乘客。

    记者从昆明市市政公用局获悉,日前昆明市政府对昆明市市政公用局及昆明市交通局上报的“昆明市城乡公交一体化实施方案”进行批复,要求相关部门抓紧组织实施,“方案”中明确,昆明计划用两年时间基本实现全市区域内行政村公交覆盖的目标。

    按照计划,今年实现昆明主城四区(五华、盘龙、官渡、西山)行政区及昆明主城至八县一市一区沿线的公交覆盖,呈贡、晋宁、安宁二县一市政府所在地及至所辖乡(镇)政府所在地的公交覆盖。2009年实现嵩明、富民、宜良、寻甸、石林、禄劝、东川六县一区政府所在地及至所辖乡(镇)政府所在地的公交覆盖,全市各县(市)、区所辖乡镇及行政村的公交覆盖。

    按方案,昆明市14个县(市、区)将划分为两个实施区域。第一个区域是滇池周边区域内的五华、盘龙、官渡、西山、呈贡、晋宁六县(区)行政区,进行标准化公交改造;第二个区域是安宁、嵩明、富民、禄劝、寻甸、东川、宜良、石林八个县(市)区。

    城市化进程中的冲突

    分属两个部门管理带给经营者的,不仅所承担的税费负担不同,而且,两个部门各自立法,又各自执法。发生在昆明的故事正是如此。

    经过艰苦的谈判,昆明市公交总公司与呈贡客运车主们终于达成协议,昆明市公交总公司的公交车允许开出城,而“呈贡客运”则逐步退出公交营运市场。

    在此之前,双方的纠纷已经持续多年。

    原因是昆明市呈贡县内大量道路为交通部门管辖,营运资格归其下的“呈贡客运”。但是随着城市化进程加快,城市不断扩大,城建部门下属的昆明市公交总公司认为,呈贡新城已属于市区范围,公交车在市区范围开线运营理所应当。

    昆明市公交总公司的行为遭到了呈贡客运的强烈抵制,抵制方同样振振有词:多年来,呈贡客运按交通客运行业管理要求缴纳养路费、客运基金管理费、乘客保险费等,昆明公交若与其在相同线路上运营属于“不公平”竞争。

     呈贡客运无奈地退出市场显得有点冤,因为这并非纯粹市场竞争的结果。云南省交通职业学院的张副教授分析称,分属两个部门的城乡二元结构交通管理,人为地划分了“城市公交”和“道路运输”两种模式,直接造成了不公平的竞争,各地“打架”不断。

    分属两个部门管理带给经营者的,不仅所承担的税费负担不同,而且,两个部门各自立法,又各自执法。发生在昆明的故事正是如此,城市公交、出租行业归属城建系统管理,昆明市区以外的县乡客运归属交通部门管理,但是城市在不断扩张,原来的城乡界限变得模糊,两种公共客运间的矛盾冲突便开始凸显,而在这种情形下,“道路运输”票价明显高于城市客运的票价。张副教授说,这是对农民出行权的歧视。

    受歧视的不仅仅是农民。云南师范大学新校区位于呈贡大学城,但市区到那里的公交车终点站距学校有数公里的距离。为了将这一站的公交车延长到校门口,大学的老师们跑了很多次,这一站路怎么也没有开过去。

    大部制一举多赢

    国务院机构改革方案中明确提出把城市客运职能划归交通运输部,实际是在引导城市交通由多部门交叉管理向‘一城一交’的模式过渡。

    这次国务院机构改革方案,明确了包括公交、出租和地铁的管理不再由建设部城建司交通处来进行管理,城市内外公路都归交通运输部管理,“城乡二元结构”管理模式仿佛画上了句号。

    “这是众望所归。早就该合并了,多头管理让老百姓跑断了腿。对于现在实行综合管理的交通局来说,意味着以后只要对交通运输部门负责就好了,不用建设、交通两头跑了,是个重大利好!对于分割管理的交通局来说,这意味着一场轰轰烈烈的机构整合,估计得闹腾一阵子。”云南省交通职业学院的张副教授告诉记者。

    由于历史沿革以及各地的规定不同等多种原因,目前,我国城市交通管理主要存在三种模式:第一种就是由交通、城建、市政、城管、公安等部门实施“多部门交叉”管理的模式;第二种是“城乡道路运输一体化”管理模式,即公路和水路客货运输、城市公交和市域范围内的客运出租车由一个部门进行统一管理;第三种就是“一城一交”综合管理模式,即交通运输规划、道路(城市道路和公路)和水路运输、城市公交、出租车的行业管理,城市内的铁路、民航等其他交通方式的协调等统一由一个部门进行统一管理。网友所谓办事“跑断腿”的情形一般出现在多部门交叉管理的模式中。

    “通过这次机构改革,原来的交通部没有了,取而代之的是交通运输部,民航、客运、公交等,都要归属交通运输部管理,这个变化是不小的。尤其是原来由建设部承担的城市客运职能划入交通运输部,对于我们公交行业来说,是一件大好事。”昆明公交的相关工作人员对国务院机构改革中交通部委的改革格外关注。作为一名基层员工,这次机构改革将让普通市民享受到的长远利益,则是吴倩更为关心的。

    公交公司的人士认为,目前职能部门较多,有的部门相互之间的职能重复,这造成了在对一些事件的处理上,相关部门的责任、权利不明晰。“比如说我工作的单位,既有城建部门参与管理,也有市政公用部门参与管理,有时候开通一条公交线路要在几个部门之间来回跑,效率自然高不了,这样的多头管理,在一定程度上造成了管理资源的浪费、办事效率低。多头管理的问题给我们带来了难言的苦衷。”

    “此次国务院机构改革方案中明确提出把城市客运职能划归交通运输部,实际是在引导城市交通由多部门交叉管理向‘一城一交’的模式过渡。”云南大学胡其辉教授说。

    云南省交通职业学院的张副教授说,原来两个部门管理,带来一系列问题。一是不利于和谐社会的建设。多数城市原来由两个部门分别管理道路运输和城市客运,是建立在城乡二元结构基础上的管理体制,前者票价高,后者享受各种政策优惠而票价低,这实际上是对农民出行权的歧视。二是不利于乘客的换乘。汽车运输的特点就是“门到门”,原来两个部门管理,人为地分为“城市交通”和“道路运输”,双方跑马圈地占地盘,互相切割。可怜的乘客背着行囊从“道路运输”必须更换为“城市公交”,或者从“城市公交”必须更换为“道路运输”。三是不利于公平竞争的市场发育。经营者的发展,需要公平竞争的市场机制,原来两个部门分别管理导致经营者承担税费负担不同,使得市场主体竞争不平等。全国各地多有“城市公交”与“道路运输”的打架。四是不利于统一法治的形成。由于两个部门分别管理,因此双方各自立自己的法,执法人员也是各自执行自己本部门的法,统一的法治体系难以形成。

    “今后,如果将指导城市客运职责整合划入新组建的交通运输部,这些问题可以解决。”张副教授在接受记者采访时说。

    韦 鲤(滇池晨报)


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