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深化农村综合改革

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□王安才 云南省大关县农村综合改革办公室

  2006年,中央《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出了全面推进农村综合改革的任务和要求,标志着我国农村改革开始进入综合改革的新阶段。本文通过对云南省大关县乡村的调查,全面分析了农村税费改革之后,推进农村综合改革所面临的机遇和挑战,对深化农村综合改革作了进一步的探索。  

推进农村综合改革的必要性

  两千多年来,我国农村税制进行过多次重大改革,但每次改革后,由于当时社会政治环境的局限性,农民负担在降低税费一段时间后又会出现反弹,并看涨膨胀,历史上称之为“黄宗羲定律”。之所以会出现循环往复加重农民税赋的现象,究其原因就在于税制改革后没有及时跟进经济和社会管理体制等方面的配套改革,建立必要的法律保障机制。以云南省大关县为例,近年来,大关县农村税费改革及相关配套改革虽然取得了一定成效,但这些改革措施力度与新形势下所要达到的预期目标还有很大差距,还存在着一系列不容忽视的深层次问题。

  地方财政收入减少与庞大开支之间矛盾突出。取消农业税后,乡镇财政大幅度减收,乡镇管理的事务大为减少,但乡镇机构设置多、职能界定不清、供养人员多、政事不分、政经不分、政企不分问题就显得十分突出。农村税费改革虽然规范了税费管理,但也从某种程度上切断了县乡政府财政的主要来源,县乡两级财政收入的减少与其庞大开支之间的矛盾更加突出,使县乡财政和村级运转出现了前所未有的困境。

  以县为主的管理体制无法支撑农村义务教育发展所需的资金投入。近年来,尽管农村义务教育管理和投入体制改革取得了一定成效,但改革的任务仍十分艰巨,农村教育发展仍面临诸多困难和问题:一是“普九”欠债长期得不到解决;二是农村基础教育办学条件较差;三是教师队伍缺编现象仍较普遍,代课人员队伍庞大。而这些问题的主要原因,一是由于县乡财政困难,无法满足农村义务教育资金投入的需要;二是教育投入缺乏有效保障;三是教育长期负债运行,形成恶性循环。

  农村公共品供需脱节的现象变得更加严峻。取消农业税后,由于乡镇政府财政收入失去了主要来源,对农村公共产品的供给显得有心无力。村委会要供给公共产品,又因取消了规定的劳动积累工和义务工以及“一事一议”的限制,而变得十分困难。

  某些加重农民负担的现象依然存在。在税费改革中,各级各部门虽采取了多种改进措施,尽量减轻农民负担,取得了一定成效,但部分行业加重农民负担的现象仍然存在。在国家增加投资加强农村基础设施建设的过程中,一些地方或部门无视国家规定,采取“钓鱼”政策,要求农民提供配套资金,或是将建设农村公益事业的成本转嫁到农民头上,农民的负担没有从根本上得到缓解。

  农村土地承包纠纷急剧增多。农村税费改革前,农民种地要交粮纳税,而且负担较重,一些农民不愿意种地。而现在农民种田既不交粮纳税,国家还给一定补贴,土地再一次成为农民最重要的生产资料。但由于历史遗留因素,农民之间的土地承包转让(转租)行为的不规范,使农村人多地少的冲突愈演愈烈,构成当前农村社会矛盾的焦点,成为了影响农村社会安定团结的不确定因素。  

推进农村综合改革的指导思想和原则

  “十一五”时期,是完善社会主义市场经济体制的关键时期,也是加快推进农村综合改革的重要时期。根据全国农村综合改革工作会议精神,农村综合改革的指导思想应当是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,统筹城乡经济社会发展,按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求,继续推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革,建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制以及覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制,促进农民减负增收和农村公益事业发展,全面推进社会主义新农村建设。

  总结以往改革经验,在新阶段全面推进农村综合改革需要把握好以下几个基本原则:

  必须坚持稳定家庭承包经营制度。这是农村改革和发展必须守住的“底线”。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是我国农村的基本经营制度,必须长期坚持并稳定不变。农业以家庭经营为基础,加上社会化服务,能够容纳不同水平的农业生产力,既适应传统农业,也适应现代农业,具有广泛的适应性和旺盛的生命力。

  必须坚持城乡统筹的基本方略。既要发挥市场配置资源的基础性作用,又要充分发挥政府的宏观调控作用。通过深化改革,消除制约农业和农村发展的体制性障碍,加大公共资源配置调整力度,不断增加对农业和农村的投入。统筹城乡产业政策、统筹城乡劳动力就业、统筹城乡公共品供给、统筹城乡社会保障。

  坚持处理好国家、集体和农民三者的关系。在推进农村综合改革过程中,尤其要注意处理好同农民的利益关系,必须坚持以维护农民的根本利益为出发点,在经济上保障农民的物质利益,政治上尊重农民的民主权利。

  必须坚持依靠农民、相信农民,让农民得实惠。这是改革的本质要求。发展农村生产力,依靠群众推进改革,是农村改革的一条重要经验。推进农村综合改革,仍然要发挥农民的积极性,尊重农民的意愿,依靠农民的创造。

  必须坚持整体推进,重点突破。随着改革的日益深化,城乡发展的互补性、互动性越来越强,农村发展和改革越来越受到宏观经济环境的影响。新阶段推进农村综合改革不能单兵突进、孤军深入,不能仅仅着眼农村内部改革,必须城乡互动、整体谋划,有序推进、全面改革。尤其要着眼于体制机制创新,着眼于解决农业和农村经济发展中的突出问题。充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用,进一步优化资源配置,加速各种生产要素在城乡之间合理流动,实现城乡之间、工农之间协调发展。  

全面推进农村综合改革的政策建议

  切实加强对农村综合改革的领导。在新阶段,农村综合改革不再是农村内部的改革,而是涉及到统筹城乡发展,涉及政治、经济、社会、文化等全方位多领域的改革。推进农村综合改革也不再是财政部门或者是农村工作部门的事情,而是各级党委和政府的重大任务。这就要求各级政府必须统一认识,加强领导,明确职责分工,搞好配合协作,加快建立推进农村综合改革的工作协调机制,建立符合科学发展要求的工作评价体系和激励机制。

  加快建立以工促农、以城带乡的投入机制。统筹城乡发展,积极调整国民收入分配格局,加大对“三农”的投入,是促进经济社会协调发展的必由之路,也是推进农村综合改革的基本前提和重要保障。但是,解决农村的投入不足问题,不仅需要国家财政加大投入,也需要社会各界尤其是金融机构的支持。近年来,国家财政对“三农”的投入力度明显加大,而金融机构对农业和农村经济发展的支持远远不够,特别是农村资金大量外流问题还没有从制度上找到有效的解决办法。因此,要以培育竞争性的农村金融市场、形成合理的农村金融机构体系为目标,加快推进农村金融体制的整体改革,加大对农户和企业信贷支持力度,改善农村金融服务,保证新农村建设对信贷资金的需求。

  逐步建立改变城乡二元结构的发展机制。推进农村综合改革的一项重要内容就是要彻底打破城乡二元结构,消除城乡协调发展的体制性障碍,充分发挥市场配置资源的基础性作用,促进生产要素在城乡之间合理流动和优化配置,形成城乡统一的要素市场,建立起能够促进城乡协调发展的市场体制。

  积极构建现代乡村公共治理结构。随着市场化改革的深化,广大农民广泛地参与各类市场经营活动,农户已经成为独立的微观经济主体。在这个大背景下,利益多元化已经成为农村社会关系变化的基本趋势。从当前农村的利益结构看,数量较多的农民处于相对弱势的地位,往往缺乏能力和渠道来表达他们的利益诉求。利益关系的失衡使得乡村社会出现了较多的利益冲突和利益纠纷,乡村社会群体上访和群体事件逐渐增多。因此,从有效地化解农村社会矛盾、维护农村社会稳定出发,完善乡村公共治理已经成为农村综合改革面临的迫切任务。这就要求我们要着力解决乡村社会最突出的问题:第一,使农村公共治理能够正确处理政府与农民之间的关系,着力解决乡村干部的腐败问题,改善基层政府形象;第二,农村公共治理要着力保护征地过程中农民的土地权益,使土地纠纷不再继续扩大;第三,随着农民公共需求的快速增长,农村公共治理必须能够确保农村公共服务供给的有效性;第四,随着大量农村劳动力的进城,城乡公共治理必须能够确保农民工的基本权益不受侵犯。

  抓好农村相关配套改革。在重点做好“三项”改革的同时,还必须统筹推进农村其他改革。一是认真贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包法》,依法保障农村集体经济组织的土地所有权和农民的土地承包经营权。二是要加快农村土地征用制度改革,尽快形成城乡统一的土地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,完善土地征用程序和补偿机制,提高补偿标准,改进分配和规范办法,妥善安置失地农民。三是改革农村产权制度,积极探索集体资产有效实现形式。四是认真贯彻落实《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》和《粮食流通管理条例》,全面放开粮食收购和销售市场,保护好种粮农民利益。五是加快农村小型水利产权改革。按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则,改革小型农村水利工程产权制度。六是推进集体林权制度改革。全面实施以“明晰产权、放活经营、综合配套、规范流转”为主要内容的集体林权制度改革,建立公益林补偿机制。逐步建立起“产权归属清晰、经营主体落实、责任划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监督服务到位”的现代林业产权制度。

  建立健全农民权益保护体系,维护农民的合法权益。在农村综合改革中应加强对农民合法权益的保护。首先,尽快出台《农民权益保护条例》;其次,应该加强农民土地权益保护、农民工权益保护的法律法规建设,逐步将农民的合法财产权利以及平等参与经济活动和社会事务的权利纳入法律保障范围;第三,积极推进对农村和农民的法律援助,帮助农民使用诉讼、仲裁和调解等法律手段维护自己的合法权益,特别是健全在农村县、乡法律仲裁机构,为农民提供以仲裁和调解手段为主的法律服务。(责任编辑 刘薇薇)[社会主义论坛 第2期 2008年2月]


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