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西部地区如何执行税收优惠政策

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□白玉刚  云南省地方税务局《云南地方税研究》主编

云南贯彻落实西部大开发税收优惠政策的情况

  据国家财政税收统计年鉴显示,云南财政、税收与全国其它省区市,尤其是西部12省区市比较,具有规模较大、流转税类构成比重高、所得税与资源财产税类比重低、上缴中央比重大的特点。这反映出,一方面具有相当规模并快速增长的财税收入可为云南贯彻落实西部大开发税收优惠政策提供一定的条件;另一方面,由于受税收结构限制,在现行西部大开发税收优惠政策与财政税收分配体制下,云南经济发展所能得到的相关税收优惠必然有限。

  从全省各地区享受西部大开发税收优惠的分布情况来看,税收减免优惠主要集中于工业较为发达、产业结构较为齐全、企业规模较大的滇中、滇东地区以及其它地区中个别工矿业和水电业开发规模较大的县。农、林、牧业比重大、企业较少规模较小、没有什么工业或工业发展缓慢以及不适合开发,需要保护自然生态的地区(基本上是少数民族、边境和偏远地区),所能享受的份额都十分微小。反映出西部大开发税收优惠政策实施因不同地区在经济规模、产业结构等经济发展程度不同而在实际效益上产生很大差异。其长期积累的效应就是,即使西部地区内部也是差距不断拉大,呈现“强者愈强,弱者愈弱”的“马太效应”。

  从全省国、地税贯彻执行西部大开发税收优惠政策情况来看,享受税收优惠的减免户数呈逐年减少状况,而税收优惠减免税额却呈逐年稳步增长趋势。这一方面反映出,享受大开发的税收优惠的企业在政策扶持下正不断扩大规模、提升生产经营及获利能力,已不断发展壮大;另一方面反映出,大开发的税收优惠减免税有愈来愈集中于大型企业和少数行业的趋势。同时容易看出,云南各产业企业享受西部大开发税收优惠政策的幅度与力度并不大,就云南企业整体而言所得到的税收优惠利益实际比例还相当低。

  从全省享受减免税收优惠产业与企业类型情况来看,主要集中在水电开发、公路、铁路、港口码头、机场等交通基础设施以及铜铝铅锌等有色金属采矿冶炼、制造、医药、高新技术、服务、文化产业等大型企业上。这些企业数量不多,但占税收优惠总额的比重较大。它们规模相对较大,生产技术相对较先进,较容易达到国家规定的财税优惠标准。从这些企业近几年的发展形势看,都有了快速发展,其中税收优惠政策起到了积极作用。

西部地区财税优惠政策执行中存在的一些问题

  优惠产业范围偏窄,企业享受优惠政策的门槛高。从促进西部地区经济协调快速发展的角度讲,现行优惠产业范围还是偏窄,企业可以享受税收优惠政策的标准(门槛)偏高,难以适应西部地区的经济、产业结构水平与发展需求,对促进西部地区经济发展尤其是推动地方优势和特色产业快速发展的作用与力度有限。现行西部大开发税收优惠政策是以国家《产业结构调整指导目录》中规定的鼓励类产业作为享受15%优惠税率的范围;对新办企业享受企业所得税“两免三减半”的优惠政策只限定在交通、电力等五大产业范围,与东部沿海地区、经济特区、浦东新区等全面的区域性税收优惠政策相比差距较大;《产业结构调整指导目录》中鼓励类产业,是面向全国范围制定的,不能充分合理体现西部特色产业和发展需求,因此不利于西部地区广泛吸引资金、改善生产技术、提高科研创新能力,不利于西部地区培育扶持适合本地区的优势与特色产业,使西部大开发税收优惠政策的作用受到了较大的限制。

  优惠的税种少、形式单一,实效差。现行西部大开发税收优惠政策主要涉及企业所得税。就企业所得税而言,是基于企业利润而征收的税种,享受减免税实际意义的前提是企业能够有所盈利。但西部地区现实情况是企业由于规模、资金、技术、经营管理水平等原因,企业经营效益总体状况不好,亏损面较大。有些企业尽管实现了盈利,但多数为微利企业,再者要弥补以前年度亏损,利润水平非常低,即使享受了税收优惠也无实际意义。现行西部大开发税收优惠政策主要是税率、税额式的直接减免,体现的是事后调节,只有盈利的企业享受到税收优惠,缺少税前扣除、加速折旧、投资抵免等税基式间接优惠,事前调节较少,形式过于单一。税额式的直接减免,不仅不利于培植税源,普遍提高企业经营能力,而且容易造成财政、税收收入起伏波动,政策难以普遍落实等弊端,影响税收优惠的实效,与国家的预期相差甚远,远不如税基式税收优惠更容易贯彻执行。

  贯彻落实减免政策不充分、存在顾虑、认识不统一。由于大多数西部地区处于经济欠发达、财政较困难状态,在贯彻执行西部大开发税收优惠政策时,时常会出现地方领导和财税部门怕影响财政收入。从现实利益出发,为了保障本届政府财政收支和财税部门保收入绩效,主客观上都较难全面贯彻落实西部大开发税收优惠政策。企业,特别是一些中小企业享受相关税收优惠政策并不充分,甚至没有机会享受相应的税收优惠,尤其是经济欠发达、财政紧张困难的偏远地区。

  部分产业、行业不当地享受税收优惠政策,使西部资源开发与输出地有限财税利益外溢,流失较大。对部分垄断性企业过多地给予了西部大开发税收优惠政策,使西部资源开发利益流向不合理。西部地区资源优势比较明显,是众多投资者竞争的主要市场,尤其是水力、石油、天然气、煤炭、金属和非金属等易于开发的优质、稀缺的资源。这类资源开发市场即使不给予税收等优惠政策,也是各种资本投资者激烈竞争的目标,是一个投资开发利润很高甚至“暴利”的行业,但在西部大开发中却不当或者说不合理地给予了他们太多的财税优惠政策。一些矿产资源开发企业为了充分享受西部大开发财税等优惠政策,不顾资源的合理开发年限和科学采用及当地生态、环境等问题,拼命在财税政策优惠期内,将主要优质资源开采殆尽,然后再成立新公司换个地方重新开发新项目。

相应调整完善西部地区财税优惠政策的建设性意见

  对西部地区的优势与特色产业,适当降低优惠门槛,扶持其又好又快发展。由于西部各省市区地理、人文、经济环境差异较大,各地有着不同的优势与特色产业,可这些产业及企业规模不大,生产研发技术不够先进,中小型企业又偏多,他们都很难享受较高“门槛”的西部大开发财税优惠政策。因此建议国家适当降低这些需要大力扶持的西部特色产业企业享受大开发的税收优惠的门槛,以充分帮扶这些适合西部各地区的比较优势与特色产业快速健康发展。如扩大税收优惠的行业范围,将西部各省市区的相对比较优势与特色产业也列入享受范围;将符合国家鼓励类产业且主营业收入占企业总收入的比例调整降低为51%以上,以使更多的企业尤其是中小型企业得到大开发税收优惠政策的扶持。

  增加税收优惠税种与优惠形式。我国税收结构特点是流转税比重较高,这在西部地区更为突出,如云南省流转税占全部税收比重高达76%以上,即3/4以上税源税收是流转税,而企业所得税比重却很小,只有10%多一点。因此在实施西部大开发中,应考虑拿出一定比例的增值税与营业税对一些急需发展扶持的产业项目进行优惠扶持。凡符合国家鼓励类产业和经国务院核准确定的西部各地区的比较优势与特色产业,可给予适当比例减免的优惠;尽快将西部地区列入增值税实施地区;对西部地区的国家重点工程(如东盟国际大通道建设工程),可给予一定的营业税优惠减免。

  增加个人所得税税收优惠。凡有利于西部地区经济社会发展,对高级工程技术人员、科技研发人员、多学科复合型人才等,可在个人所得税税收上给予一定的优惠减免措施,以利于广泛吸引人才、留住人才。在现行税率、税额式直接减免的基础上,增加税基式优惠形式,提高税收优惠的整体效能。对部分产业行业企业固定资产折旧可采用快速提取折旧、适当缩短折旧年限等方法。

  加大西部地区财政转移支付力度,促进边疆少数民族地区、经济落后地区和谐发展。中央政府应加大对西部地区的财政转移支付力度,严格敦促充分落实中央、国务院制定的西部大开发的各项财税优惠政策,以解决西部地区既要维持一定的财政收支又要企业快速发展的矛盾冲突。省级甚至州市级人民政府也应加大对本地区边、少、穷地区财政转移支付力度,协调本地区经济、社会和谐发展,保护生态环境安全。

  适当调减部分行业的税收优惠减免措施。适当调减对石油天然气、水电等稀缺的不可再生类资源开发和垄断资源开发的产业企业的税收优惠政策,以保护西部资源开发与输出地的合理财税等经济利益和当地生态安全。可选择或保留对新办企业“两免、三减半”的优惠,或取消以后年度按15%的优惠等,或只减免税收中的中央政府分成部分。

  适当提高资源税、费单位额度,提高开发地留用比例。适当提高资源税、费单位征缴额度,并提高资源开发地分成留用比例,实现专款专用。一方面促进开发商进行科学开发、综合有效利用资源,避免和减少有限资源的浪费;另一方面适当补偿资源开发及输出地区的经济利益,解决资源开发地尤其是开发地州(市)、县的财政困难问题。

  给予西部地区省级政府适当的税收减免调控权限。西部大开发涉及的省份多、地域广、发展差异较大,所以税收优惠政策应切合各个地区的实际情况和具体发展需要。对此,建议国家适当给予西部地区省级政府一定权限,由当地省级人民政府根据西部地区产业结构、资源禀赋状况、科学开发合理利用和保护生态发展的需要,在一定范围内调整增加或减少税收优惠的具体范围和形式,上报国务院及财税主管部门核复、批准后施行。

  适当简化税收优惠减免的申请、审批程序。将国家鼓励产业、项目及标准进一步具体化,以便于企业与税务机关等部门操作。简化审批程序,取消繁琐审核环节。严格部门职权,各级政府应明确承认只由税务机关一家审核审批即可,减少不必要的协商。提高审批效率,可实行电子申请、审核、审批并直接发到企业电子邮箱,法律、行政法规应明确规定具体的审核、审批的办理期限。

  西部地区各级政府及部门应统一认识,积极促进国家西部大开发税收优惠政策落到实处。各有关部门,要加强对贯彻落实执行中央、国务院西部大开发财税优惠政策的跟踪、分析与调研等工作,及时向各级政府及国务院反映出现的问题,为国务院及各主管部门,省委、省政府调整相关政策服务,为西部地区经济与社会和谐快速发展服务。(责任编辑 刘薇薇)[社会主义论坛 第5期 2008年5月]


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